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最高人民法院對十二屆全國人大三次會議第2192號建議的答復
時間: 2021-07-13
最高人民法院對十二屆全國人大三次會議第2192號建議的答復
您提出的關(guān)于完善多元化糾紛解決機制的建議收悉，現(xiàn)答復如下：
一、人民法院開展多元化糾紛解決機制改革取得的成績
一是推進了多元化糾紛解決機制的立法進程。最高人民法院積極參與《人民調(diào)解法》的制定和《民事訴訟法》的修改工作，將“先行調(diào)解"、“司法確認"、“調(diào)解協(xié)議法律效力"等改革成果以法律形式確立下來。同時，最高人民法院積極推動地方立法。在最高人民法院司改辦的積極參與下，2015年4月1日，《廈門經(jīng)濟特區(qū)多元化糾紛解決機制促進條例》已經(jīng)廈門市人大常委會審議通過，5月1日起正式實施，走出了綜合性立法的第一步。當前，四川省、山東省、浙江省等多元化糾紛解決機制的綜合立法也納入了立法規(guī)劃。
二是搭建了訴調(diào)對接平臺。2009年，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，要求各級法院建立“訴調(diào)對接中心"，負責協(xié)調(diào)相關(guān)事宜。之后，各地法院按照要求并根據(jù)本地實際，建立了不同模式的訴調(diào)對接中心。目前，全國法院已有一半以上建立了單獨的訴調(diào)對接中心（平臺）。法院訴調(diào)對接中心的設(shè)立，從組織結(jié)構(gòu)上肯定了法院功能的擴大這一事實，并整合了各種糾紛解決資源，豐富了我國司法制度的內(nèi)涵。
三是加強了與社會組織、行政機關(guān)、行業(yè)組織等的銜接工作。2012年，最高人民法院印發(fā)了《關(guān)于擴大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點總體方案》，確定了42家試點法院。2014年，試點結(jié)束后，最高人民法院又根據(jù)工作情況，在全國推選出50家多元化糾紛解決機制改革示范法院。試點法院與示范法院普遍與行政機關(guān)、各類調(diào)解組織建立了固定的訴調(diào)對接關(guān)系，理順了人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、司法調(diào)解等聯(lián)調(diào)機制，有效促進了人民法院工作。試點法院積極完善參與基層社會治理的工作機制。推動完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動工作體系，實現(xiàn)“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交"，最大限度地將矛盾糾紛化解在基層和萌芽狀態(tài)。
四是建立了特邀調(diào)解員隊伍。《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見我反正不洗碗，我可以做飯》實施后，各地法院開始對特邀調(diào)解員進行制度化、規(guī)范化的改革探索。建立特邀調(diào)解組織和調(diào)解員名冊制度加強了法院化解矛盾的能力。試點法院與示范法院在特邀隊伍建設(shè)中，積極探索，對調(diào)解員選任、名冊管理制定了多項規(guī)范，取得了較好的成效。
五是創(chuàng)新了委派調(diào)解、委托調(diào)解形式。最高人民法院多元化糾紛解決機制改革方案最終確立了立案前委派調(diào)解、立案后委托調(diào)解與訴訟中邀請調(diào)解三種社會力量協(xié)助的司法調(diào)解模式。委派調(diào)解、委托調(diào)解與邀請調(diào)解制度貫穿民事訴訟活動始終，具有平等性和靈活性、注重實質(zhì)正義等特征，使得法院司法職能的行使方式和技術(shù)變得靈活、豐富并具開放性，不僅能促進民事審判工作量的分流、審判質(zhì)量的提升，還能從根本上滿足當事人實現(xiàn)權(quán)利的需求。
二、下一步工作計劃
2015年4月9日-10日，在四川省眉山召開的“全國法院多元化糾紛解決機制改革推進會"（以下簡稱“眉山會議"）全面部署了多元化糾紛解決機制改革。正如您建議中指出的：“完善多元化糾紛解決機制，主要目的是拓展群眾尋求權(quán)利救濟的途徑，將社會矛盾及時化解在訴前，構(gòu)建和諧社會。"結(jié)合“眉山會議"對全國法院工作的部署，下一步人民法院關(guān)于多元化糾紛解決機制將開展如下工作：
一是推動各級人民法院做強做實訴調(diào)對接平臺。人民法院擬將訴調(diào)對接平臺從單一平面的銜接功能向多元立體的服務功能轉(zhuǎn)變，達到“規(guī)模化、系統(tǒng)化、常態(tài)化"的標準。下一步要推動各級法院把訴調(diào)對接平臺建設(shè)和訴訟服務中心建設(shè)有機結(jié)合起來。強化訴調(diào)對接平臺人員配備的多元性，特邀調(diào)解員、專職調(diào)解員、化解糾紛能力較強的法官均可從事訴調(diào)對接工作，從而合理優(yōu)化司法資源配置。
二是進一步完善訴調(diào)對接機制。推動完善與人民調(diào)解組織以及其他各類調(diào)解組織的對接機制，擴大利用調(diào)解員協(xié)助法院化解糾紛的范圍和規(guī)模，設(shè)立專門的調(diào)解室并提供業(yè)務指導和工作便利，鼓勵各地人民法院探索調(diào)解組織參與法院工作的新方式。對要求到法院登記立案的糾紛先進行過濾、甄別、分流和引導，加強立案前委派調(diào)解工作，推動立案登記后的訴訟輔導、委托調(diào)解、法院專職調(diào)解、繁簡分流等工作，在最大限度尊重和保障當事人訴權(quán)的同時，最大限度分流案件、多元化解，減輕當事人訴累，滿足人民群眾多元的司法需求。
三是學習和推廣“眉山經(jīng)驗"，指導各示范法院發(fā)揮標桿作用。號召各地法院學習與推廣眉山經(jīng)驗，即：“黨政主導各方推進、解紛網(wǎng)絡(luò)全面覆蓋、輔分調(diào)審有序分流、信息技術(shù)助力支撐"。4月9日召開的“眉山會議"，通過現(xiàn)場會的方式將“眉山經(jīng)驗"推廣，下一步人民法院計劃把多元化糾紛解決機制改革引向深入。最高人民法院堅持對50家示范法院的監(jiān)督與管理，努力讓全國50家示范法院中每一家都真正成為多元化糾紛解決機制改革的標桿，帶動全國多元化糾紛解決機制的發(fā)展。
四是繼續(xù)加強解紛隊伍建設(shè)。探索建立調(diào)解人員的職業(yè)道德標準和行為準則，提高調(diào)解人員的職業(yè)素質(zhì)。針對醫(yī)療事故、交通事故、知識產(chǎn)權(quán)、期貨證券、保險行業(yè)、建筑行業(yè)、國際貿(mào)易等專業(yè)領(lǐng)域的糾紛，加快建立專家調(diào)解員隊伍，增強專業(yè)領(lǐng)域矛盾糾紛調(diào)解公信力。要加強與司法行政部門、律師協(xié)會及律師事務所的溝通聯(lián)系，盡快建立律師調(diào)解員名冊制度，會同有關(guān)部門探索律師在調(diào)解方面的法律服務新領(lǐng)域。
五是推動多元化糾紛解決機制的立法工作。最高人民法院將繼續(xù)鼓勵有立法權(quán)的地方積極借鑒廈門市人大常委會多元化糾紛解決機制建設(shè)立法經(jīng)驗，努力爭取再有一批地方能把多元化糾紛解決機制建設(shè)納入地方立法規(guī)劃。最高人民法院將繼續(xù)推動中央層面的立法。
三、對訴前調(diào)解前置程序和建立多部門參與社會大調(diào)解機構(gòu)平臺兩個問題的回應
1、您提到的“確定調(diào)解前置程序，通過立法規(guī)定凡向人民法院起訴的民商事糾紛必先行由相關(guān)部門調(diào)解，憑調(diào)解失敗終結(jié)書再行起訴"的建議，非常具有前瞻性與國際視野。建議案中提出“在前置調(diào)解過程中各調(diào)解主體綜合運用國家政策、行政手段、法律手段，與司法調(diào)解工作有機結(jié)合，構(gòu)建系統(tǒng)、科學的多元化糾紛解決體系"非常重要。最高人民法院也在為積極推動糾紛解決體系的建立而努力。在目前我國法律框架下，僅有《婚姻法》中規(guī)定“審理婚姻案件，必須經(jīng)過調(diào)解"的規(guī)定，而且僅指訴中的司法調(diào)解，與您提到的強制調(diào)解制度不同。新修訂的《民事訴訟法》規(guī)定了“先行調(diào)解原則"，在實踐中如何運行還沒有具體規(guī)定。雖然理論界與實務界對強制調(diào)解制度還有一些爭議，下一步我們在抓好落實先行調(diào)解原則的基礎(chǔ)上認真研究您提出的建立“強制調(diào)解程序"的建議。
2、您在建議中提出“建立多元化糾紛解決的激勵和責任機制，構(gòu)建多部門參與社會大調(diào)解機構(gòu)平臺"非常重要。法院作為多元化糾紛解決機制中的重要一元，在參與構(gòu)建多元化糾紛解決的平臺方面，與各部門開展配合與銜接，作出了很多努力。今年，中央有關(guān)部門正在著手起草有關(guān)完善多元化糾紛解決機制的文件，對各部門的責任將作出了明確規(guī)定。在中央文件出臺后，最高人民法院將認真貫徹中央文件精神，繼續(xù)推動多元化糾紛解決機制改革。
感謝您對人民法院工作的關(guān)心和支持。
夫妻本是同林鳥
最高人民法院辦公廳
2015年7月10日