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最高人民法院對十二屆全國人大四次會議第7621號建議的答復
時間: 2021-07-06
最高人民法院對十二屆全國人大四次會議第7621號建議的答復
您提出的關于完善欺詐發(fā)行民事賠償案件的代表人訴訟制度的建議收悉，經(jīng)商證監(jiān)會，現(xiàn)答復如下：
多年來，為維護公平、公開、公正的市場秩序，保護廣大投資者特別是中小投資者的合法權益，統(tǒng)一全國法院在證券案件審理方面的裁判尺度，最高人民法院作出了積極的努力，先后制定了《關于證券回購糾紛案件座談會紀要》《關于凍結、劃撥證券或期貨交易所、證券登記結算公司、證券經(jīng)營或期貨經(jīng)營經(jīng)紀機構清算帳戶資金等問題的通知》《關于凍結、拍賣上市公司國有股和社會法人股若干問題的規(guī)定》《關于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》（以下簡稱《若干規(guī)定》）等一系列司法解釋和司法解釋性文件，保證公正高效地解決證券糾紛。特別是在虛假陳述侵權糾紛方面，通過大慶聯(lián)誼、啤酒花、銀廣夏、東方電子等一批案件的審理，人民法院已經(jīng)在虛假陳述侵權案件的審理方面總結和積累了較為可行的司法經(jīng)驗。
自2003年《若干規(guī)定》都拉黑名單了，還接個P頒布以來，通過一系列案件的審理，最高法院在總結既有審判經(jīng)驗的同時，積極研究審判工作中出現(xiàn)的新問題，努力完善虛假陳述民事賠償訴訟的規(guī)則和制度建設。在《證券法》2005年的修訂工作完成后，最高人民法院就將《證券欺詐行為的民事責任》作為2006年度的重點調(diào)研課題，并通過向社會公開招標的形式，引導證券法學界和實務界的專家將研究興趣和重點集中到證券欺詐行為的司法規(guī)制領域。在吸收學界和實務界研究成果和建議的基礎上，最高法院于2010年7月完成了《若干規(guī)定》的修改討論稿，并與證監(jiān)會、上海、深圳交易所以及業(yè)內(nèi)實務機構開展了系列研討。
建議中所提的進一步完善欺詐發(fā)行民事賠償案件的代表人訴訟制度的問題，也是我們在司法解釋修訂過程中著力加以解決的問題。我們認為，合理的訴訟方式安排是保障民事賠償責任落地的關鍵環(huán)節(jié)。從境外市場的情況來看，有代表性的共同訴訟方式主要有美國的以私人原告主導的集團訴訟模式和我國臺灣地區(qū)的公益組織主導的共同訴訟模式。美國的集團訴訟制度的優(yōu)點是在提供投資者補償機制的同時，實現(xiàn)訴訟的規(guī)模經(jīng)濟，而且通過訴訟的發(fā)現(xiàn)和提起，嚇阻和震懾各種不法行為，被視為政府執(zhí)法訴訟的有益補充。其缺點是在節(jié)約政府執(zhí)法成本的同時，耗費了大量的包括司法成本在內(nèi)的社會成本，訴訟的頻繁提起，社會財富在繁瑣的訴訟過程中重新分配，不僅減損了上市公司現(xiàn)存股東的利益，投資者所獲得的賠償也面臨著投資者與律師之間的利益沖突問題。我國臺灣地區(qū)的證券訴訟制度主要是由政府依法設置非營利組織即“投資人保護中心"主導，這種主要依靠非營利組織的的制度安排，具有濃厚的公益訴訟色彩。其優(yōu)點主要是可以依靠投資人保護中心的專業(yè)力量和市場便利條件，建立起一支獨立于政府之外的維護投資人權益的隊伍。但也存在維權效率、代理成本等難以令人放心的問題。總體上，這兩種不同的模式設計，可以看做是針對如何防免濫訴并監(jiān)督訴訟代表人的這一問題的不同解決方案。而且，從美國集團訴訟的改革方向來看，1995年的私人證券訴訟改革法案(PrivateSecuritiesLitigationReformAct)強調(diào)機構投資人在原告集團中監(jiān)控律師的作用，防止律師在訴訟中追求自我利益，以維護廣大原告投資者的利益。這一改革方案所追求的目標，實際上與我國臺灣地區(qū)寄希望于投資人保護中心的公益地位來解決利益沖突問題，有異曲同工之效。
根據(jù)2012年修正后的民訴法規(guī)定，我國現(xiàn)有民事訴訟類型主要有單獨訴訟、共同訴訟、代表人訴訟和公益訴訟四種，司法解釋對證券訴訟的方式選擇應當在既有的民事訴訟法規(guī)定的框架下進行。公益訴訟制度作為我國民事訴訟制度中新建立的訴訟模式，目前只適用于環(huán)境污染案件和侵害眾多消費者權益案件，無法適用于證券欺詐案件。因此，從解釋論立場出發(fā)，我國民事訴訟法規(guī)定的代表人訴訟,成為原告人數(shù)眾多的證券侵權訴訟的唯一選擇。
在《證券法》修訂草案中，原則規(guī)定了依法設立的投資者保護機構可以作為代表人參加訴訟。這是立法上的一個非常可喜的進步。但同時我們也希望立法能夠進一步規(guī)定投資者保護機構的權利來源、經(jīng)費保障、監(jiān)督和問責機制等配套的制度安排。同時，為防止投資者保護機構成為“獨大"的代理人，也需要考慮在同一案件中投資者保護機構與律師事務所等其他接受委托的組織之間的關系，以形成合力。在設計司法解釋規(guī)則時，重點問題是要處理好適格原告權利登記難、代表人推選難、代表權限不統(tǒng)一等問題。證券侵權糾紛雖涉案人數(shù)眾多，但同時也是基于同一侵權事實而引起，原告之間訴請的區(qū)別大多在于因投資期間、買賣方式的不同而產(chǎn)生的不同程度損失。因此，可以考慮以共同的法律問題或共同的事實問題為標準來劃分適格原告群體，并在此基礎上分類推進公告和權利登記、代表人推選工作。
我院將積極與國務院其他部委配合協(xié)調(diào)，認真聽取社會各界的意見和建議，特別是您提出的建議，我們將認真研究，盡快制定相關司法解釋或司法解釋性文件，以進一步促進證券市場的健康發(fā)展，為國民經(jīng)濟的持續(xù)、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展提供有力的司法保障。
感謝您對人民法院工作的關心和支持。
2016年10月14日