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最高人民法院對十二屆全國人大五次會議第2620號建議的答復
時間: 2021-07-06
最高人民法院對十二屆全國人大五次會議第2620號建議的答復
您提出的關于解決執(zhí)行難問題的建議收悉，經(jīng)商國家發(fā)改委、國土資源部、公安部、交通運輸部、中國人民銀行、中國民用航空局、中國鐵路總公司，現(xiàn)答復如下：
您指出在執(zhí)行工作中要繼續(xù)加大執(zhí)行信息化建設、落實司法拘留措施、規(guī)范終結本次執(zhí)行程序和恢復執(zhí)行機制、提高年底執(zhí)行立案效率等具體建議，非常切合實際，很有針對性，十分中肯和寶貴。
一、關于繼續(xù)加大執(zhí)行信息化建設
誠如您所言，執(zhí)行信息化既是解決執(zhí)行工作諸多難題的重要抓手，也是從根本上破解執(zhí)行難的有效途徑。最高人民法院近年來高度重視執(zhí)行信息化工作，其中重中之重就是網(wǎng)絡執(zhí)行查控系統(tǒng)的建設。網(wǎng)絡查控系統(tǒng)是信息化時代“足不出戶"查人找物的新模式，有效改變了傳統(tǒng)“登門臨柜"方式覆蓋面小、效率低的瑕弊。自2014年底，最高人民法院正式開通“總對總"網(wǎng)絡查控系統(tǒng)，從無到有，從有至全，目前已經(jīng)與3500多家銀行（其中的2012家銀行開通了網(wǎng)絡凍結功能），以及公安部、交通運輸部、國家工商總局、中國人民銀行等單位實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，可以查詢到被執(zhí)行人全國范圍內(nèi)的存款、車輛、證券、網(wǎng)絡資金等14類18項不同形式的財產(chǎn)信息。此外，多數(shù)省份的高級人民法院在轄區(qū)內(nèi)，建設了三級聯(lián)網(wǎng)的“點對點"網(wǎng)絡查控系統(tǒng)，形成對“總對總"查控系統(tǒng)的有益補充。我們正加強與中國銀監(jiān)會的合作，下一步力爭早日實現(xiàn)對所有銀行的查詢、凍結、扣劃的“一體化"功能。同時將進一步完善幾項查控措施：一是與公安部聯(lián)網(wǎng)對車輛通過交警進行查控；二是與銀行、保險公司開發(fā)軟件，實現(xiàn)對金融理財產(chǎn)品及保險理財產(chǎn)品的查控；三是與中國人民銀行協(xié)商，對互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)所掌握的款項進行查控；四是利用各種大數(shù)據(jù)，分析被執(zhí)行人的蹤跡和資產(chǎn)流動態(tài)勢，達到查控財產(chǎn)的效果。
特別需要指出的是，目前執(zhí)行查控系統(tǒng)最薄弱的環(huán)節(jié)是不動產(chǎn)。由于全國不動產(chǎn)登記系統(tǒng)尚未統(tǒng)一建立，尚不具備全國范圍內(nèi)的“總對總"查控條件。為在現(xiàn)有條件下達到網(wǎng)上查控不動產(chǎn)的目的，最高人民法院和國土資源部于2016年10月聯(lián)合印發(fā)了《關于推進信息共享和網(wǎng)絡執(zhí)行查詢機制建設的意見》，支持和督促各地積極建設不動產(chǎn)“點對點"網(wǎng)絡查控系統(tǒng)，并積極推進直轄市、省會城市和14個沿海、旅游城市實現(xiàn)不動產(chǎn)點對點的網(wǎng)絡查控功能。目前，濟南、威海、廈門等11個城市已經(jīng)上線試運行。接下來，將進一步拓寬范圍，進一步升級系統(tǒng)功能。
二、關于司法拘留措施
司法拘留措施是執(zhí)行工作“一性兩化"中“強制性"的重要、直接體現(xiàn)。近年來，各級法院將罰款、拘留等傳統(tǒng)強制措施與失信懲戒等新手段緊密結合，不斷提高執(zhí)行工作的威懾力。近三年來，全國法院累計拘留14.7萬余人次。接下來，我們?nèi)詴匾蠛投酱俑骷壏ㄔ杭纫米懔P款、拘留以及納入失信名單等執(zhí)行措施，也要用好上述手段，重點打擊被執(zhí)行人拒絕報告或者虛假報告等違反財產(chǎn)申報制度，以及違反消費令進行高消費的行為。
對于您在建議中所指出的申請執(zhí)行人的舉證義務，社會上認識不同，應當逐步改變觀念。我們認為，在解決執(zhí)行難問題上，執(zhí)行工作并非法院一家之責，更非“家長式"的包攬，除法院有依職權調(diào)查被執(zhí)行人的財產(chǎn)線索的途徑外，申請執(zhí)行人也有“提供被執(zhí)行人的財產(chǎn)線索"的義務，多管齊下，才能推動查控、懲戒工作開展。當然也不能否認實踐中存在案多人少的客觀現(xiàn)實，不能排除極少數(shù)干警推諉或者不作為的因素。最高人民法院近年來大力推進執(zhí)行規(guī)范化建設、流程化管理，以及加強執(zhí)行隊伍建設，也力求重點解決包括法院內(nèi)部存在的消極執(zhí)行、拖延執(zhí)行的問題。此外，隨著信息化、網(wǎng)絡系統(tǒng)建設的逐步推進，與公安部、旅游局等單位的合作機制進一步健全，我們有理由相信，被執(zhí)行人相關消費記錄可期“觸鼠標可得"，舉證義務問題在不久的將來亦得迎刃而解。
三、關于失信行為的懲戒
（一）關于被執(zhí)行人利用護照等其他證照乘坐飛機、高鐵等問題，2016年12月起，最高人民法院與公安部、中國民航信息網(wǎng)絡股份有限公司、中國鐵路總公司聯(lián)手，把當事人的身份證與出入境證照一起綁定，徹底限制被執(zhí)行人通過出入境證照來購買機票和列車軟臥、高鐵和動車一等座以上車票。據(jù)中國鐵路總公司運輸局統(tǒng)計，截至2017年5月15日，已拒絕持臨時身份證、護照等非二代居民身份證的購票請求76917人次。
（二）關于“禁止失信被執(zhí)行人名下的車輛上高速路"的建議，交通運輸部表示，現(xiàn)因法律、法規(guī)層面沒有相關規(guī)定，大部分地區(qū)高速公路入口設施、設備技術無法快速準確識別車牌信息，全國收費公路經(jīng)營管理單位未與“失信行為聯(lián)合懲戒系統(tǒng)"開展聯(lián)網(wǎng)工作，無法實現(xiàn)并網(wǎng)查詢比對失信被執(zhí)行人名下的車輛等客觀條件，故目前難以實現(xiàn)。
關于“協(xié)助扣押車輛"的建議，從2014年7月始，浙江等地法院和高速交警部門在協(xié)助法院扣押被執(zhí)行人車輛機制建設方面已經(jīng)進行了先期有益的探索，取得了良好的效果。2016年1月，由國家發(fā)改委牽頭，最高人民法院、公安部等44部委聯(lián)合簽署的《關于對失信被執(zhí)行人實施聯(lián)合懲戒的合作備忘錄》對公安部“協(xié)助查封、扣押車輛"作了要求，最高人民法院據(jù)此與公安部已建立了相應的工作機制，接下來將繼續(xù)推進，加強網(wǎng)絡布控，幫助破解查人找物難題。交通運輸部也對此表示總體贊同和支持，表示將繼續(xù)協(xié)助人民法院和公安部門在具備條件的收費站，廣泛開展對失信被執(zhí)行人名下的車輛進行車牌比對、扣押車輛等相關工作，加強對失信被執(zhí)行人的懲戒力度。
（三）關于“限制出境制度的進一步完善"的建議。限制出境的期限短，繼續(xù)限制的手續(xù)復雜，不僅為當事人所關注，也被法院執(zhí)行人員經(jīng)常反映。但囿于期限已先行規(guī)定，不能改變。下一步，將依托全國四級法院建立起來的執(zhí)行指揮中心平臺，以及與公安部建立的“協(xié)助限制出境"機制，立足于手續(xù)的簡化，以及向當事人告知的程序規(guī)范，積極發(fā)揮限制出境措施在執(zhí)行工作中的重要作用。
（四）關于“完善拒不執(zhí)行判決、裁定罪的立案標準、入罪情形"的建議。關于建議中所述第一種情形，2015年7月，最高人民法院出臺了《關于審理拒不執(zhí)行判決、裁定刑事案件適用法律若干問題的解釋》，對拒不執(zhí)行判決、裁定罪的追訴程序、適用條件等方面作了進一步細化和完善。其中第二條第一項規(guī)定，“具有拒絕報告或者虛假報告財產(chǎn)情況、違反人民法院限制高消費及有關消費令等拒不執(zhí)行行為，經(jīng)采取罰款或者拘留等強制措施后仍拒不執(zhí)行的"。根據(jù)該條款規(guī)定，對被執(zhí)行人“違反人民法院限制高消費及有關消費令的拒不執(zhí)行行為"要追究刑事責任的，需要先行對上述行為予以認定并采取罰款或者拘留措施，此后仍有拒不執(zhí)行的情形，依法予以追究。
關于第二種情形，最高人民法院于2016年12月28日發(fā)布了第71號指導案例“毛建文拒不執(zhí)行判決、裁定案"，裁判要點為“有能力執(zhí)行而拒不執(zhí)行判決、裁定的時間從判決、裁定發(fā)生法律效力時起算。具有執(zhí)行內(nèi)容的判決、裁定發(fā)生法律效力后，負有執(zhí)行義務的人有隱藏、轉(zhuǎn)移、故意毀損財產(chǎn)等拒不執(zhí)行行為，致使判決、裁定無法執(zhí)行，情節(jié)嚴重的，應當以拒不執(zhí)行判決、裁定罪定罪處罰"，該指導案例根據(jù)立法本意，確立了拒不執(zhí)行判決、裁定的起算時間確定為“從判決、裁定發(fā)生法律效力時起算"的裁判規(guī)則，故不能根據(jù)判決生效前轉(zhuǎn)移、隱藏財產(chǎn)的行為對被執(zhí)行人追究刑事責任。
毋庸置疑，刑罰在遏制部分被執(zhí)行人或相關人員逃避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行、阻礙執(zhí)行甚至暴力抗法等不良現(xiàn)象，改善執(zhí)行環(huán)境等方面，有著民事制裁手段所沒有的優(yōu)勢。最高人民法院非常重視對拒不執(zhí)行判決、裁定等犯罪行為的打擊。2014年11月，最高人民法院聯(lián)合最高人民檢察院、公安部組織開展了一場全國范圍內(nèi)的集中打擊拒不執(zhí)行法院判決、裁定等犯罪行為的專項行動。通過專項行動，一大批抗拒執(zhí)行的行為人被判處了刑罰，有效遏制了各種抗拒和規(guī)避執(zhí)行現(xiàn)象。在此基礎上，建立與公安、檢察部門的長效聯(lián)動機制，常態(tài)化打擊拒執(zhí)犯罪。此外，我們還通過修改司法解釋，規(guī)定除采取公訴方式追究拒執(zhí)罪外，還允許申請執(zhí)行人在具備一定條件的情況下自訴，拓寬拒執(zhí)罪的啟動渠道。各地人民法院通過各種新聞平臺，開展了廣泛深入的系列宣傳活動，在全社會形成了懲治抗拒執(zhí)行違法犯罪行為的強大輿論氛圍。此外，各地法院也經(jīng)常根據(jù)自身工作實際定期或不定期地在本地區(qū)開展專項打擊行動，社會反響良好。今后，我們將持續(xù)打擊拒執(zhí)犯罪，保持對被執(zhí)行人的高壓態(tài)勢。
四、關于終結本次執(zhí)行程序和恢復執(zhí)行制度
誠如您所言，實踐中對于終結本次執(zhí)行程序和恢復執(zhí)行制度原較為混亂，不僅給當事人權益造成損害，也帶來管理上的混亂。為解決實踐中存在的終結本次執(zhí)行程序不規(guī)范問題，嚴格規(guī)范該制度，防止為片面追求結案率濫用該制度，我們采取了如下措施：一是專門出臺了《最高人民法院關于嚴格規(guī)范終結本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》，于2016年12月1日起施行，嚴格規(guī)定終結本次執(zhí)行程序的要件，從程序和實質(zhì)兩方面嚴格控制無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件的認定標準，窮盡各種程序確無財產(chǎn)可供執(zhí)行才能終結本次執(zhí)行程序，確保該程序不被濫用；二是建立終本案件動態(tài)管理庫。對窮盡手段仍不能執(zhí)行的案件，建立專門模塊進行管理，每半年對庫里的案件進行一次網(wǎng)絡查詢，發(fā)現(xiàn)有財產(chǎn)的，立即恢復，避免一終了事；三是建立全國法院終本案件公布與查詢平臺，將終本案件向社會公開，接受外界監(jiān)督；四是對終本案件的被執(zhí)行人常態(tài)化地采取限制高消費措施，形成一整套的管理機制，加強對各級法院以終本方式結案案件的管理。對于2016年11月15日系統(tǒng)上線后的終本案件，要通過最高人民法院、高級法院兩級督查督辦。今后，重點將以上述規(guī)范為基礎，健全系統(tǒng)配套，加強管理督辦，促使終結本次執(zhí)行程序和恢復執(zhí)行機制良性科學運轉(zhuǎn)。
五、關于年底執(zhí)行立案的問題
“年底不立案"緣于對結案率存在考核要求,故有些法院存在年底“多結少收"“不立案"的問題，違背司法規(guī)律，影響當事人訴權,損害司法公信，為社會各界詬病。最高人民法院對此極為重視，2014年底決定,除保留若干必要的約束性指標外,其他設定的評估指標一律作為統(tǒng)計分析的參考性指標,僅作為分析審判運行態(tài)勢的數(shù)據(jù)參考,并要求各高級人民法院取消本地區(qū)不合理的考核指標。2015年，最高人民法院又印發(fā)《關于進一步加強執(zhí)法辦案工作的緊急通知》，強調(diào)各級人民法院要堅決貫徹登記立案的規(guī)定，杜絕年底前關門不收案、強迫撤訴、虛假報結等現(xiàn)象發(fā)生。通過歷年強調(diào)督查，該現(xiàn)象已基本得以遏制。
形成包括“強行終結本次執(zhí)行程序"“年底不立案"等不正常現(xiàn)象的根源，是考核的導向走偏。為解決這一問題，最高人民法院擬建立單獨的執(zhí)行考核體系及信息化執(zhí)行監(jiān)督體系。在設置考核指標時，主要是考核案件實際執(zhí)行到位率和到位金額，引導各級法院在執(zhí)行中注重實效，注重社會及人民群眾對執(zhí)行工作的整體評價。在信息化執(zhí)行監(jiān)督體系中，形成對執(zhí)行案件運行情況的實時動態(tài)監(jiān)督。根據(jù)當事人的來信來訪隨時督查糾偏，對不及時立案的可采取網(wǎng)上督辦措施。北大法寶
在各級黨委領導、人大監(jiān)督、政府關心、社會各界推動下，近年來最高人民法院基本解決執(zhí)行難的工作，尤其是在信息化和規(guī)范化的建設上，在執(zhí)行體制的改革上，取得了顯著直觀的成果，但與人民群眾的期待仍有差距。我們將堅持問題導向，找不足，補短板，攻堅克難，開拓創(chuàng)新，堅定不移地用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難，向黨和人民交上滿意的答卷。
感謝您對人民法院工作的關心和支持。
2017年9月12日