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最高人民法院關于政協(xié)十三屆全國委員會第一次會議第4247號(政治法律類451號)提案的答復

您提出的《關于制定<強制執(zhí)行法>的提案》收悉，現(xiàn)答復如下：

　　您在提案中強調(diào)了制定《強制執(zhí)行法》的必要性，明確了《強制執(zhí)行法》立法的指導思想、基本原則，并從執(zhí)行機構及人員、執(zhí)行權的運行、執(zhí)行保障體系、執(zhí)行當事人的權利及其救濟、執(zhí)行監(jiān)督等五個方面設計了《強制執(zhí)行法》的基本框架。我們認為，您的建議對于加快強制執(zhí)行單獨立法的進程，解決執(zhí)行制度供給不足問題以及提升執(zhí)行工作的規(guī)范化水平等，都具有重要意義，我們將在今后相關工作中積極吸收、采納，并推動立法部門盡快將《強制執(zhí)行法》提上工作日程。

　　一、強制執(zhí)行單獨立法確有必要

　　隨著我國執(zhí)行理論和司法實踐的蓬勃發(fā)展，制定一部強制執(zhí)行法的需求顯得更加迫切。

　　（一）制定強制執(zhí)行法是落實中央決策需要。強制執(zhí)行法是社會主義法律體系的重要組成部分，是實施全面依法治國基本方略的一項重要內(nèi)容。黨的十八屆四中全會明確提出，要“制定強制執(zhí)行法"。因此，制定強制執(zhí)行法是全面實施依法治國、確保中央重大決策部署落地生根的具體舉措和必然要求。

　　（二）制定強制執(zhí)行法符合審判執(zhí)行工作發(fā)展規(guī)律。一方面，從審判權與執(zhí)行權的關系看，隨著執(zhí)行理論實踐的發(fā)展，執(zhí)行權與審判權在性質、功能、價值等方面都存在明顯差異。比如執(zhí)行權通常被認為兼具司法權和行政權特性，與旨在解決糾紛的司法權不同，執(zhí)行權旨在強制實現(xiàn)申請執(zhí)行人的實體權利，因此，強制執(zhí)行法以依法、高效地實現(xiàn)執(zhí)行依據(jù)所確定的權利為目的，在價值取向上更加注重效率價值，這一點與更加強調(diào)公平價值的審判權截然不同。這種差異會在權力運行原理、機制等方面有所體現(xiàn)，將二者統(tǒng)一規(guī)定到一部民事訴訟法中，不僅影響法律的統(tǒng)一性，也難以突出二者的個性特點。另一方面，從內(nèi)容看，強制執(zhí)行法具有較強的綜合性，既包括程序法內(nèi)容，也包括大量實體法內(nèi)容，比如參與分配的順位問題、變更追加執(zhí)行主體問題等；既包括民事審判的執(zhí)行，也包括仲裁裁決、公證債權文書等其他民事糾紛解決程序結果的執(zhí)行；既包括民事執(zhí)行，也包括行政執(zhí)行、刑事執(zhí)行等等。因此，將強制執(zhí)行相關內(nèi)容規(guī)定在民事訴訟法中，有削足適履之嫌，很多內(nèi)容難以被民事訴訟法所涵蓋，處于無法可依的狀態(tài)。為此，最高人民法院只能暫時借助另行制定司法解釋等方式予以解決，比如最高人民法院出臺了刑事涉財產(chǎn)部分執(zhí)行的司法解釋，出臺了關于仲裁裁決執(zhí)行的司法解釋，還將出臺關于公證債權文書執(zhí)行的司法解釋。

　　（三）制定強制執(zhí)行法順應世界發(fā)展潮流。縱觀世界有關強制執(zhí)行的立法模式，主要有兩類，一類是混合式立法模式，比如德國、意大利、西班牙、瑞士、秘魯、英國、美國等，另一類是強制執(zhí)行單獨立法，主要有法國、瑞典、俄羅斯、奧地利、比利時、挪威、冰島以及亞洲的日本、韓國和我國臺灣地區(qū)等，其中法國、日本、韓國和俄羅斯都是由最初的混合立法模式改為單獨立法模式。單獨立法是世界強制執(zhí)行立法模式的發(fā)展趨勢，有助于貫徹審判與執(zhí)行相分離的理念，有利于優(yōu)化民事訴訟法典，契合民事訴訟法的類型化、純粹化發(fā)展方向，同時，也滿足統(tǒng)一強制執(zhí)行法制、方便強制執(zhí)行法律適用的現(xiàn)實需要。因此，我國盡快制定強制執(zhí)行法，是順應世界強制執(zhí)行立法發(fā)展潮流的應勢之舉，同時也是展現(xiàn)我國科學立法工作水平的重要舉措。

　　（四）制定強制執(zhí)行法是解決執(zhí)行難的必要舉措。執(zhí)行難的成因錯綜復雜，其中一個重要原因就是立法供給不足，“無法可依"的情況時有發(fā)生。民事訴訟法執(zhí)行篇的條文只有35條，受限于民事訴訟法不能給市場做人工呼吸的整體條文規(guī)模，二十多年來，條文總數(shù)始終變化不大。但執(zhí)行工作內(nèi)容非常繁雜，執(zhí)行司法解釋有近30部，去年出版的《人民法院辦理執(zhí)行案件規(guī)范》有1000條操作規(guī)范，最高人民法院和專家起草的強制執(zhí)行法草案都有數(shù)百條。民事訴訟法對執(zhí)行工作的35條規(guī)定相對較為原則，隨著這些年執(zhí)行工作取得了快速發(fā)展和長足進步，現(xiàn)有的立法供給已無法滿足執(zhí)行實踐發(fā)展的需要，成為制約執(zhí)行發(fā)展的重要因素。雖然最高人民法院近些年出臺的司法解釋、規(guī)范性文件，進一步完善了執(zhí)行規(guī)范體系，在一定程度上彌補了立法不足，但司法解釋、規(guī)范行文件終歸不是法律，其具有自身不可回避的局限性，有必要通過強制執(zhí)行立法，對這些創(chuàng)新成果予以肯定，進一步鞏固改革創(chuàng)新成果，為執(zhí)行工作的健康長遠發(fā)展保駕護航。

　　二、強制執(zhí)行單獨立法具有良好的理論基礎

　　自上世紀八九十年代以來，關于強制執(zhí)行理論的探索研究從未停止，而且不斷深化發(fā)展，涌現(xiàn)了一大批理論研究學者和論文專著譯著，強制執(zhí)行制度中的主要問題和核心內(nèi)容得到了比較充分的論證，為強制執(zhí)行的單獨立法奠定了良好的理論基礎。比如《強制執(zhí)行法起草與論證》一書，自2002年以來先后出版了三冊，在強制執(zhí)行單獨立法的理論基礎、基本原則、體系構建、重要制度架構等等方面都有深入討論。再比如對于其他國家和地區(qū)的強制執(zhí)行制度研究也在不斷加強，不僅比較強制執(zhí)行法研究著作增多，一些專著也不少，比如英國強制執(zhí)行法、韓國強制執(zhí)行法等，特別是臺灣地區(qū)大量強制執(zhí)行法專著的不斷引入，進一步促進了大陸地區(qū)強制執(zhí)行理論的繁榮發(fā)展。此外，隨著大量法學研究生進入人民法院執(zhí)行隊伍，實務界研究執(zhí)行理論的熱情不斷高漲，人才不斷涌現(xiàn)，成果日漸豐碩。最高人民法院組織的執(zhí)行論壇已經(jīng)連續(xù)召開了八屆，每屆論壇都組織評選一批優(yōu)秀學術論文，并組織對相關理論與實務問題開展深入討論，越來越多的學者和法官參與其中，共同見證了執(zhí)行理論研究的蓬勃發(fā)展，為強制執(zhí)行單獨立法做好充分的理論準備。

　　三、強制執(zhí)行單獨立法具有扎實的實踐基礎

　　自1999年中央出臺文件專門就解決執(zhí)行難作出明確指示以來，執(zhí)行工作取得了快速發(fā)展，尤其是黨的十八大以來，執(zhí)行工作在各方面取得了跨越式發(fā)展，為強執(zhí)行單獨立法奠定了扎實的實踐基礎。

　　（一）執(zhí)行工作得到前所未有的關注。自黨的十八屆四中全提出要切實解決執(zhí)行難以來，特別是2016年最高人民法院周強院長在十二屆全國人大四次會議上提出“要用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題"以來，全國法院開展了轟轟烈烈的基本解決執(zhí)行難工作，進行了聲勢浩大的執(zhí)行宣傳，各級黨委政府對執(zhí)行工作的重視、支持力度前所未有，各地基本解決執(zhí)行難工作力度前所未有，執(zhí)行工作在全社會的影響力前所未有，為強制執(zhí)行單獨立法營造了良好的社會環(huán)境和輿論氛圍。

　　（二）完善的執(zhí)行規(guī)范體系初步形成。自黨的十八大以來，最高人民法院密集出臺司法解釋和規(guī)范性文件，先后制定修訂失信被執(zhí)行人名單、遲延履行期間債務利息、拒執(zhí)罪、限制高消費、執(zhí)行異議復議、財產(chǎn)保全、變更追加執(zhí)行當事人、網(wǎng)絡司法拍賣、執(zhí)行和解、執(zhí)行擔保、仲裁裁決執(zhí)行等近20個司法解釋和終結本次執(zhí)行程序、款物管理等近30個規(guī)范性文件，涉及執(zhí)行工作的各個方面、各個環(huán)節(jié)，有力統(tǒng)一了執(zhí)法尺度，有效填補了規(guī)則空白。最高人民法院還對大量零散的甚至相互沖突矛盾的司法解釋、規(guī)范性文件進行系統(tǒng)梳理，形成了覆蓋各項重要節(jié)點并自成體系的執(zhí)行辦案指引1000條，使執(zhí)行工作流程和工作標準更加明確、規(guī)范。隨著這些執(zhí)行規(guī)范體系在司法實踐中的廣泛適用和不斷發(fā)展，為強制執(zhí)行立法奠定了堅實的司法實踐基礎。此外，最高人民法院起草的《民事強制執(zhí)行法（草案）》已經(jīng)修訂至第六稿，中國政法大學楊榮馨教授主持的《強制執(zhí)行法（專家建議稿）》也已經(jīng)完成出版，因此，強制執(zhí)行單獨立法的時機已經(jīng)成熟，并且一旦立項，一部符合中國國情、體系完備科學的強制執(zhí)行法指日可待。

　　（三）執(zhí)行隊伍素質顯著提升。徒法不足以自行，法律的生命在于實施。強制執(zhí)行法律的主要執(zhí)法者是人民法院執(zhí)行隊伍。因此，一支高素質的執(zhí)行隊伍是強制執(zhí)行單獨立法的關鍵。近年來，執(zhí)行隊伍的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設有了長足進步，相比過去，執(zhí)行隊伍的年齡更輕、學歷更高、結構更優(yōu)、專業(yè)更強，整體隊伍素質有了顯著提升，完全有能力學習掌握一部精細復雜的強制執(zhí)行法，并在司法實踐中正確運用法律武器，確保強制執(zhí)行法的各項制度規(guī)定得到不折不扣地貫徹落實，確保相關立法目的得以充分實現(xiàn)。

　　四、下一步的整體設想及具體舉措

　　（一）整體設想

　　鑒于制定單獨的《強制執(zhí)行法》已具有扎實的理論基礎、實踐基礎和政策基礎，我們完全贊同您的建議，即希望并將積極推動立法機關盡快將強制執(zhí)行立法提上工作日程，統(tǒng)籌推進有關工作，最高人民法院將密切配合，加強調(diào)查研究，提供基礎性素材，共同推進強制執(zhí)行法盡快出臺。我們也贊同您關于《強制執(zhí)行法》指導思想和基本原則的定位，即在平等保護各方當事人合法權益的基礎上，堅持執(zhí)行依申請啟動，執(zhí)行權科學配置和分工制約，執(zhí)行中保障當事人權利，充分監(jiān)督制衡等原則，實現(xiàn)進一步規(guī)范執(zhí)行行為，完善執(zhí)行程序，健全執(zhí)行機制，維護法律統(tǒng)一實施的立法目的。此外，在宏觀層面，我們認為強制執(zhí)行立法還應堅持以下幾項原則：

　　第一，在指導思想上，始終堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為引領，以扎根中國土壤，解決現(xiàn)實問題，指導執(zhí)行實踐為基本方向，以逐步完善中國強制執(zhí)行制度體系，切實提升執(zhí)行規(guī)范化水平，不斷增強人民群眾的獲得感為根本目標。

　　第二，在立法內(nèi)容上，既要充分吸收各國執(zhí)行先進經(jīng)驗和做法，積極借鑒各國執(zhí)行實務經(jīng)驗做法和優(yōu)秀理論研究成果，兼收并蓄，博采眾長，更要系統(tǒng)梳理和全面總結我國的執(zhí)行實踐經(jīng)驗，特別是基本解決執(zhí)行難過程中的創(chuàng)新性機制和做法，堅定理論自信和制度自信，積極推動構建具有中國特色的執(zhí)行制度體系，為世界范圍內(nèi)解決執(zhí)行難問題提供“中國方案"，貢獻“中國智慧"。

　　第三，在立法技術上，既要堅持問題導向，著力解決執(zhí)行實踐中的疑難復雜問題，填補規(guī)則空白，又要尊重立法規(guī)律，講法理，講體系，努力制定一部體系科學、邏輯嚴密、操作性強的《強制執(zhí)行法》。

　　（二）具體舉措

　　為切實推進強制執(zhí)行立法工作，最高人民法院將采取以下措施：^{夫妻本是同林鳥}

　　第一，依托執(zhí)行學院、執(zhí)行專業(yè)委員會、執(zhí)行特邀咨詢專家三大平臺，進一步深化執(zhí)行理論和制度研究。為有效解決當前執(zhí)行理論研究較為薄弱，執(zhí)行制度供給不夠充分，執(zhí)行隊伍專業(yè)化素質相對偏低等問題，更好地擔負起新時代賦予人民法院執(zhí)行工作的職責使命，最高人民法院在各高等院校和專家學者的大力支持下，成立了國家法官學院執(zhí)行學院，調(diào)整完善中國審判理論研究會執(zhí)行專業(yè)委員會組織架構及其職能，聘任執(zhí)行特邀咨詢專家，從而形成了為執(zhí)行工作提供理論支撐和智力支持的三大重要平臺。此外，最高人民法院還積極調(diào)配資金專門用于執(zhí)行專項課題研究，即將對外發(fā)布二十個執(zhí)行專項課題，以爭取和吸引各方面的專家學者對執(zhí)行中重大疑難問題展開深入研究和探討，并設置了“強制執(zhí)行法草案修訂暨強制執(zhí)行立法問題研究"專項課題。下一步，最高人民法院將通過三大平臺互相支持、融合發(fā)展，更加廣泛地凝聚各方智慧和力量，深入開展執(zhí)行理論研究，大力推進執(zhí)行隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設，為《強制執(zhí)行法》單獨立法奠定更為堅實的理論和人才基礎。

　　第二，進一步加強執(zhí)行司法解釋和執(zhí)行規(guī)范性文件制定工作，盡快形成系統(tǒng)完備科學的執(zhí)行規(guī)范體系。目前人民法院在執(zhí)行工作中適用的規(guī)范存在三個特點，一是規(guī)范比較雜亂、體系性比較差；二是有些規(guī)范已經(jīng)比較陳舊，不能適應現(xiàn)在執(zhí)行工作的需要；三是有些問題缺乏明確規(guī)范，有待新的司法解釋來填補。目前，最高人民法院正在加緊起草、制訂有關股權執(zhí)行、公證債權文書執(zhí)行、財產(chǎn)估價等多部司法解釋。與此同時，我們還將堅持實用性與體系性并重的原則，對現(xiàn)有執(zhí)行司法解釋、規(guī)范性文件等進行全面梳理和系統(tǒng)清理，以基本形成系統(tǒng)完備科學的執(zhí)行規(guī)范體系，完成執(zhí)行制度的頂層設計。我們相信，這些司法解釋的出臺以及執(zhí)行司法解釋編注工作的完成，不僅能夠大大緩解執(zhí)行法官面臨的規(guī)范不足的困境，也將給未來強制執(zhí)行法的立法活動積累寶貴的實踐經(jīng)驗。

　　第三，積極配合立法機關，穩(wěn)步推進強制執(zhí)行立法。目前，最高人民法院已根據(jù)全國人大法工委發(fā)來的《關于征求十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃項目建議的函》的要求，正式向法工委提出了制定《強制執(zhí)行法》的立法建議，并提出了具體的立項報告，報告中包括法律名稱，立法必要性及可行性，立法的主要內(nèi)容，與相關法律之間的關系，有關配套法規(guī)情況及起草進度安排等具體內(nèi)容。在此，您關于強制執(zhí)行法制度設計的五個方面，基本囊括了強制執(zhí)行法總則中涉及的主要內(nèi)容，可作為我們調(diào)研、起草和修改強制執(zhí)行法建議稿的重要參考和依據(jù)。下一步，最高人民法院將全面配合立法機關，加強執(zhí)行調(diào)查研究工作，提供各類基礎性素材，在繼續(xù)做好強制執(zhí)行法建議稿修改完善工作的同時，積極穩(wěn)妥推進強制執(zhí)行立法，爭取內(nèi)容全面、體系完備的強制執(zhí)行法早日面世。

　　綜上，為踐行“用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難"的莊嚴承諾，貫徹司法為民宗旨、維護人民群眾的合法權益，徹底治理消極執(zhí)行、亂執(zhí)行現(xiàn)象，最高人民法院將以時不我待的精神推進執(zhí)行規(guī)范化建設，切實加強司法解釋、規(guī)范性文件的調(diào)研起草，穩(wěn)步推進強制執(zhí)行立法工作，實現(xiàn)人民法院履行職責與服務大局的統(tǒng)一。同時也希望您繼續(xù)關注和推動強制執(zhí)行單獨立法，并期望您在強制執(zhí)行法制定過程中，繼續(xù)對相關具體問題提出寶貴的意見和建議。

　　感謝您對人民法院工作的關心和支持。

　　

2018年6月13日