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最高人民法院關(guān)于政協(xié)十三屆全國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議第2946號(hào)(政治法律類(lèi)287號(hào))提案的答復(fù)
時(shí)間: 2021-07-06
最高人民法院關(guān)于政協(xié)十三屆全國(guó)委員會(huì)第一次會(huì)議第2946號(hào)(政治法律類(lèi)287號(hào))提案的答復(fù)
您提出的《關(guān)于建立和完善環(huán)境公益訴訟中環(huán)境修復(fù)執(zhí)行機(jī)制》的提案收悉，現(xiàn)答復(fù)如下：
一、關(guān)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)裁判和執(zhí)行方面的問(wèn)題
正如您在提案中所提到的，環(huán)境公益訴訟的最終目的是為了讓受到損害的生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)，而當(dāng)前《民事訴訟法》《侵權(quán)責(zé)任法》對(duì)于環(huán)境修復(fù)這一特殊的責(zé)任承擔(dān)方式及執(zhí)行規(guī)定不足。為此，我們一方面以當(dāng)前民法典分編編纂為契機(jī)，推動(dòng)在侵權(quán)責(zé)任編中增加關(guān)于修復(fù)生態(tài)環(huán)境等相關(guān)責(zé)任形式的規(guī)定；另一方面，我們也通過(guò)出臺(tái)司法解釋和政策性文件的方式規(guī)范生態(tài)環(huán)境修復(fù)相關(guān)工作，為受損生態(tài)環(huán)境得到修復(fù)提供切實(shí)保障。第一，制定《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《環(huán)境民事公益訴訟解釋》）明確環(huán)境修復(fù)的內(nèi)容。該解釋首先明確規(guī)定了環(huán)境修復(fù)責(zé)任的雙軌制，即人民法院可以依法判決被告修復(fù)生態(tài)環(huán)境的同時(shí)，確定被告不履行修復(fù)義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用；也可以直接判決被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用。同時(shí)，該解釋還明確規(guī)定對(duì)于生態(tài)環(huán)境無(wú)法完全修復(fù)的，可以準(zhǔn)許采用替代性修復(fù)方式。第二，通過(guò)下發(fā)《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《工作規(guī)范》）規(guī)范環(huán)境修復(fù)的裁判和執(zhí)行工作。《工作規(guī)范》第三節(jié)有九條專(zhuān)就裁判和執(zhí)行作出專(zhuān)門(mén)規(guī)定，主要包括以下內(nèi)容。在裁判方面，首先，人民法院應(yīng)當(dāng)確保裁判具有可執(zhí)行性，便于監(jiān)督。裁判不僅要確定被告應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任類(lèi)型，還要確定其履行責(zé)任的方式、程序、標(biāo)準(zhǔn)和時(shí)限。其次，對(duì)于被告的行為屬于環(huán)境保護(hù)法第六十三條情形的，人民法院可以判決被告停止建設(shè)、停止排污、停止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等等。再次，對(duì)于判令被告承擔(dān)生態(tài)環(huán)境修復(fù)費(fèi)用以及生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失的，可以根據(jù)被告的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)等情況判令分期給付，并確定分期給付的期限、次數(shù)和每次給付的金額。在執(zhí)行方面，首先，《工作規(guī)范》明確規(guī)定原則上不能達(dá)成執(zhí)行和解。確有必要達(dá)成執(zhí)行和解的，不得損害社會(huì)公共利益且應(yīng)當(dāng)公告。其次，負(fù)責(zé)執(zhí)行的人民法院可以請(qǐng)申請(qǐng)執(zhí)行人或者負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門(mén)、其他社會(huì)組織等第三方對(duì)被執(zhí)行人履行生態(tài)環(huán)境修復(fù)義務(wù)的情況進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)督費(fèi)用由被執(zhí)行人負(fù)擔(dān)。此外，我們還通過(guò)發(fā)布典型案例等方式指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境修復(fù)的裁判方式和執(zhí)行工作標(biāo)準(zhǔn)。下一步，我們將繼續(xù)總結(jié)司法實(shí)踐中好的做法，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，更好地規(guī)范環(huán)境修復(fù)的裁判和執(zhí)行工作，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境得到全面修復(fù)。不接我們電話(huà) 也不給拒接原因
二、關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定評(píng)估等專(zhuān)項(xiàng)工作
“鑒定難、鑒定貴"一直是困擾環(huán)境資源審判的突出問(wèn)題。為解決這一問(wèn)題，最高人民法院在2015年12月與最高人民檢察院、司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知》，對(duì)環(huán)境損害司法鑒定實(shí)行統(tǒng)一登記管理，環(huán)境損害成為繼法醫(yī)類(lèi)、物證類(lèi)、聲像資料類(lèi)之外第四類(lèi)需要由國(guó)務(wù)院司法行政部門(mén)頒發(fā)司法鑒定資質(zhì)的鑒定類(lèi)別。2015年以來(lái)，司法部與原環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定管理工作的通知》《環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)登記評(píng)審辦法》《環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)登記評(píng)審專(zhuān)家?guī)旃芾磙k法》，不斷規(guī)范環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)的評(píng)審、登記和管理工作。2014年起，原環(huán)境保護(hù)部向社會(huì)推薦了兩批共29家環(huán)境損害鑒定評(píng)估推薦機(jī)構(gòu)，成立專(zhuān)門(mén)的環(huán)境損害鑒定評(píng)估專(zhuān)家委員會(huì)，向社會(huì)公告全國(guó)環(huán)境損害司法鑒定機(jī)構(gòu)登記評(píng)審專(zhuān)家?guī)欤▏?guó)家?guī)欤?zhuān)家名單，為環(huán)境損害鑒定工作提供了較好的技術(shù)支撐。2015年5月，最高人民法院成立環(huán)境資源司法研究中心，建立環(huán)境資源審判咨詢(xún)專(zhuān)家?guī)欤▽W(xué)專(zhuān)家外，專(zhuān)門(mén)聘任了20位來(lái)自科學(xué)技術(shù)界的專(zhuān)家。江蘇、福建、廣西、重慶等高級(jí)人民法院也相繼建立環(huán)境資源審判專(zhuān)家?guī)欤⒅贫ü芾磙k法。這些專(zhuān)家不僅作為鑒定人、專(zhuān)家證人對(duì)個(gè)案提供社會(huì)服務(wù)，也為人民法院采信、認(rèn)定鑒定意見(jiàn)提供專(zhuān)業(yè)咨詢(xún)，為制定鑒定類(lèi)規(guī)范性文件提供決策建議。
從具體做法來(lái)看，在現(xiàn)階段，對(duì)于損害結(jié)果、因果關(guān)系、生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案和費(fèi)用、生態(tài)環(huán)境服務(wù)功能損失等專(zhuān)門(mén)性問(wèn)題，可由具備相應(yīng)資質(zhì)的司法鑒定機(jī)構(gòu)出具鑒定意見(jiàn)；沒(méi)有司法鑒定機(jī)構(gòu)的，可由國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)推薦的機(jī)構(gòu)或者其他依法成立的科研機(jī)構(gòu)出具意見(jiàn)，或者相關(guān)技術(shù)專(zhuān)家出具咨詢(xún)意見(jiàn)。下一步，我們將不斷推動(dòng)規(guī)范鑒定機(jī)構(gòu)、完善鑒定程序，加強(qiáng)對(duì)鑒定意見(jiàn)的司法審查，鼓勵(lì)技術(shù)專(zhuān)家參加訴訟，必要時(shí)依據(jù)《人民陪審員法》相關(guān)規(guī)定，探索吸收技術(shù)專(zhuān)家作為人民陪審員參加合議庭審理案件并就事實(shí)問(wèn)題行使表決權(quán)，為生態(tài)環(huán)境的修復(fù)提供更加強(qiáng)大的智力支持。
三、關(guān)于生態(tài)環(huán)境修復(fù)資金管理的問(wèn)題
關(guān)于您提到的公益基金賬戶(hù)等問(wèn)題，我們非常贊同。鑒于生態(tài)環(huán)境修復(fù)金和服務(wù)功能損失賠償款的公益性質(zhì)，《環(huán)境民事公益訴訟解釋》明確規(guī)定上述費(fèi)用和賠償款應(yīng)當(dāng)用于修復(fù)被損害的生態(tài)環(huán)境，人民法院不能判令被告向公益訴訟原告支付。但是，對(duì)于此部分資金如何管理使用，法律和相關(guān)司法解釋并沒(méi)有明確規(guī)定。海南、昆明、貴陽(yáng)、無(wú)錫等多地法院在建立公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)資金制度上進(jìn)行了很多有益的探索，但由于對(duì)該項(xiàng)資金的性質(zhì)和使用范圍認(rèn)識(shí)不同，導(dǎo)致做法也不一致。有的法院為此推動(dòng)設(shè)立了地方環(huán)境公益訴訟專(zhuān)項(xiàng)資金，有的法院將該筆費(fèi)用作為非稅收入上交地方財(cái)政，有的法院甚至出現(xiàn)打算與社會(huì)組織共建基金乃至直接交給社會(huì)組織管理的現(xiàn)象，亟需規(guī)范，以免影響資金安全使用，進(jìn)而損害環(huán)境公益訴訟制度。
參考?xì)W美國(guó)家的做法，其大多是依托國(guó)家財(cái)政部門(mén)建立配套的環(huán)境公益訴訟資金管理制度。如美國(guó)公民訴訟中的民事罰款，具有代替行政執(zhí)法部門(mén)處罰的作用，該罰款一經(jīng)判決確認(rèn)，即進(jìn)入財(cái)政部專(zhuān)項(xiàng)基金用于環(huán)境治理或者修復(fù)，而不是將賠償款支付給提起公益訴訟的組織或者個(gè)人。同時(shí)，美國(guó)還專(zhuān)門(mén)建立了“危險(xiǎn)物質(zhì)超級(jí)基金"。《美國(guó)法典》第26篇第98章第9507條對(duì)此作出了明確規(guī)定。作為美國(guó)財(cái)政部下設(shè)的一種信托基金，該基金主要來(lái)源于兩大類(lèi)：一種是基金創(chuàng)設(shè)時(shí)的資金，另一種則是通過(guò)轉(zhuǎn)移支付的資金。其中，轉(zhuǎn)移支付的資金可以來(lái)源于環(huán)境稅收，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)在支付環(huán)境治理成本后向危險(xiǎn)物質(zhì)排放者、船舶及其設(shè)施的油污排放者等代位求償?shù)馁r償款，以及危險(xiǎn)物質(zhì)排放責(zé)任人在未履行清污和環(huán)境恢復(fù)義務(wù)的情況下被處以最低3倍的懲罰性賠償款等。該基金可以用于支付以下費(fèi)用：補(bǔ)償政府治污成本，其他自然人或者法人、社會(huì)組織為應(yīng)急處置支付的費(fèi)用，公眾參與技術(shù)協(xié)助的資助，根據(jù)水污染防治法應(yīng)賠償?shù)吹玫劫r償?shù)牟糠郑约巴寥牢廴狙芯抠M(fèi)用、損害評(píng)估費(fèi)用等。此外，在英國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、意大利等國(guó)家，除污染者自行履行環(huán)境修復(fù)義務(wù)以外，經(jīng)法院判決的環(huán)境損害賠償金一般由國(guó)家受領(lǐng)，放在財(cái)政部的專(zhuān)戶(hù)上，用于生態(tài)環(huán)境修復(fù)。
近年來(lái)全國(guó)“兩會(huì)"期間，多位全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)委員就建立環(huán)境公益訴訟資金管理制度、完善環(huán)境公益訴訟生態(tài)修復(fù)機(jī)制提出建議和提案，說(shuō)明該問(wèn)題已經(jīng)成為代表、委員關(guān)注的熱點(diǎn)。我們將會(huì)同生態(tài)環(huán)境部、最高人民檢察院等相關(guān)部門(mén)，繼續(xù)進(jìn)一步加強(qiáng)與財(cái)政部門(mén)的溝通，推動(dòng)早日建立專(zhuān)項(xiàng)基金。
四、關(guān)于完善公眾參與的問(wèn)題
公眾參與是新環(huán)保法確立的一項(xiàng)重要原則。一直以來(lái)，我們都將公眾參與作為提升環(huán)境資源審判水平，提升環(huán)境司法公信力的重要方式。在推動(dòng)公眾參與方面，我們主要做了以下兩方面的工作。一是訴訟制度設(shè)計(jì)充分體現(xiàn)公眾參與原則。例如，我們要求公益訴訟的起訴、調(diào)解、執(zhí)行和解等環(huán)節(jié)必須公告，由公眾監(jiān)督社會(huì)組織、檢察機(jī)關(guān)提起的訴訟請(qǐng)求是否足以保護(hù)環(huán)境公共利益，當(dāng)事人雙方達(dá)成的調(diào)解、和解協(xié)議是否損害公共利益。在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的司法實(shí)踐中，一些地方也設(shè)計(jì)了在磋商階段必須有公眾代表參加的制度。特別是新出臺(tái)的《人民陪審員法》第十五條明確規(guī)定對(duì)于涉及群體利益、公共利益的、人民群眾廣泛關(guān)注或者其他社會(huì)影響較大的案件，應(yīng)當(dāng)由人民陪審員和法官組成合議庭，進(jìn)一步為公眾參與環(huán)境公益訴訟提供了制度保障。二是在司法實(shí)踐中采取有力舉措推動(dòng)公眾參與的落實(shí)。例如，在常州中院受理的常州市環(huán)境公益協(xié)會(huì)訴常州市博世爾物資再生利用有限公司等被告危險(xiǎn)廢物污染環(huán)境公益訴訟案件中，法院組成由環(huán)境保護(hù)專(zhuān)家擔(dān)任人民陪審員的合議庭審理，同時(shí)還要求鑒定機(jī)構(gòu)出具3套生態(tài)修復(fù)方案，在受污染場(chǎng)地周邊公示，并到現(xiàn)場(chǎng)以發(fā)放問(wèn)卷的形式收集公眾意見(jiàn)。常州中院以該公眾意見(jiàn)作為重要參考并結(jié)合案情最終確定了環(huán)境修復(fù)方案。又如，貴州清鎮(zhèn)法院在環(huán)境公益訴訟裁判生效后，由法院指定第三人或者由責(zé)任主體自行聘請(qǐng)第三方主體對(duì)其整治方案的落實(shí)情況進(jìn)行相應(yīng)監(jiān)督，并將監(jiān)督情況及時(shí)向法院或者責(zé)任主體匯報(bào)，以及時(shí)監(jiān)督和調(diào)整環(huán)境整治方案。
下一步，我們將繼續(xù)加強(qiáng)環(huán)境公益訴訟審判工作，研究制定相關(guān)司法解釋和規(guī)范性文件，依法受理各類(lèi)環(huán)境資源民事、行政公益訴訟案件，保障適格主體提起環(huán)境公益訴訟的權(quán)利，為加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、建設(shè)美麗中國(guó)作出積極貢獻(xiàn)！
感謝您對(duì)人民法院工作的關(guān)心和支持。
2018年6月8日