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最高人民法院關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第二次會議第2732號(政治法律類243號)提案的答復(fù)
時間: 2021-07-05
最高人民法院關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會第二次會議第2732號(政治法律類243號)提案的答復(fù)
您提出的《關(guān)于建立民事訴訟調(diào)解前置制度的提案》收悉，經(jīng)商全國人大常委會法工委，現(xiàn)答復(fù)如下：
您在提案中針對民事訴訟調(diào)解前置制度，在深入分析調(diào)解前置制度必要性合理性的基礎(chǔ)上，提出了具體、可操作的建議。同時建議在民事訴訟制度中明確設(shè)立調(diào)解前置制度，并對適用范圍、調(diào)解程序、懲治機制等內(nèi)容作出明確的法律規(guī)定。
一、調(diào)解前置的有關(guān)規(guī)定和工作現(xiàn)狀
調(diào)解是重要的糾紛解決機制，民事訴訟法第九條、第九十三條、第九十六條、第一百二十二條等條款均是關(guān)于調(diào)解的重要規(guī)定。從前述法律規(guī)定可以看出，自愿原則是是我國民事訴訟的基本原則之一。目前立法上尚未規(guī)定調(diào)解前置制度，僅對一些特定類的糾紛規(guī)定了適用先行調(diào)解。
對于是否建立法定的前置調(diào)解制度，一直有不同意見，還需要在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上深入研究。三年不開張，開張吃三年
最高人民法院一直致力于多元化糾紛解決機制的建設(shè)，積極探索完善先行調(diào)解、委派調(diào)解、特邀調(diào)解等機制，不斷總結(jié)調(diào)解工作經(jīng)驗，推進民事調(diào)解制度走向法制化、規(guī)范化。為落實2015年中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善矛盾多元化解機制的意見》（中辦發(fā)〔2015〕60號）第八條“拓展司法調(diào)解范圍"和2016年《最高人民法院關(guān)于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》第27條“探索建立調(diào)解前置程序"和《關(guān)于進一步推進案件繁簡分流優(yōu)化司法資源配置的若干意見》（法發(fā)〔2016〕21號）等有關(guān)文件精神，各地法院結(jié)合工作實際，貫徹先行調(diào)解理念、依托多元化糾紛解決機制，對于適宜調(diào)解的糾紛，在征求當事人意愿的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)當事人在登記立案前由特邀調(diào)解組織或者特邀調(diào)解員先行調(diào)解，將調(diào)解前置程序與訴調(diào)對接、立案各環(huán)節(jié)工作有機結(jié)合起來，一體管理、統(tǒng)籌推進，讓更多矛盾糾紛在訴訟外得以解決。
二、關(guān)于建立和完善多樣化的調(diào)解機制
最高人民法院不斷完善各項工作機制，推動先行調(diào)解、委派調(diào)解走向精細化，逐步形成體系化、常態(tài)化、規(guī)范化的先行調(diào)解、委派調(diào)解體系。最高人民法院通過制定《最高人民法院關(guān)于人民法院特邀調(diào)解的規(guī)定》，對適宜調(diào)解的糾紛，指導(dǎo)當事人選擇名冊中的調(diào)解組織或者調(diào)解員先行調(diào)解。特邀調(diào)解制度是人民法院關(guān)于多樣化調(diào)解的基礎(chǔ)制度，依托特邀調(diào)解制度，人民法院不斷擴寬調(diào)解渠道、擴大調(diào)解范圍、增強調(diào)解實效，加強調(diào)解機制建設(shè)，不斷完善多樣化的調(diào)解機制。
為了進一步實現(xiàn)案件繁簡分流、輕重分離、快慢分道，人民法院不斷推動完善“分調(diào)裁審"改革。2018年，最高人民法院組織召開關(guān)于完善委派調(diào)解機制座談會，全面開展“分流+調(diào)解+速裁+快審"機制改革，積極促進適合調(diào)解的案件優(yōu)先調(diào)解。
為了實現(xiàn)案件合理分流、保障訴前分流精準化，人民法院通過設(shè)立程序分流員為當事人提供多元化的糾紛解決途徑，大大減輕了法院的案件壓力。
為了提高調(diào)解質(zhì)效、加強資源整合，人民法院不斷加強信息共享、整合調(diào)解資源的力度，依靠大數(shù)據(jù)，與執(zhí)法機關(guān)、人民調(diào)解、公證機關(guān)建立起無縫數(shù)據(jù)對接，構(gòu)建起一個以法院為終端、漏斗型的矛盾糾紛化解大平臺。
從具體的機制、舉措、做法上來講，主要有以下方面：拓展調(diào)解機制改革的思路和舉措；規(guī)范調(diào)解前置程序的制度機制；發(fā)揮訴前調(diào)解與訴訟程序有效銜接作用；推動完善“分調(diào)裁審"改革，設(shè)立程序分流員保障訴前分流精準化；推動中立評估、無爭議事實記載、無異議方案認可機制建設(shè)；完善統(tǒng)計制度，量化考核指標；提高調(diào)解前置程序信息化管理水平。
截至2018年底，全國法院訴前化解案件171萬件，立案后調(diào)解案件120萬件。
三、關(guān)于提高訴前調(diào)解的質(zhì)量水平，完善和推行要素式調(diào)解方法方面
提高訴前調(diào)解的質(zhì)量水平需要多點發(fā)力、多方聯(lián)動。一是以信息化建設(shè)推進案件管理機制。通過建設(shè)一體化調(diào)解平臺實現(xiàn)對調(diào)解工作的全面管理，一體化調(diào)解平臺全面應(yīng)用于信息共享、在線調(diào)解、糾紛分流、訴調(diào)對接、統(tǒng)計量化、考核培訓(xùn)，以及為法官、調(diào)解員、當事人提供案例索引、智能評估等方面。二是加強對調(diào)解組織、調(diào)解員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。不斷完善特邀調(diào)解員、專職調(diào)解員的培訓(xùn)機制，通過指派審判經(jīng)驗豐富的審判人員采取多種方式對人民調(diào)解員、行政調(diào)解人員開展培訓(xùn)，加強對人民調(diào)解、行政調(diào)解的法律指導(dǎo)，提高案件調(diào)解質(zhì)量。三是夯實完善類案指導(dǎo)機制、要素式審判機制，探索要素式調(diào)解。一方面通過建立健全類型化調(diào)解機制，建立相應(yīng)的調(diào)解模式，提高調(diào)解同類案件的工作效率和成功率，實現(xiàn)“調(diào)解一案、帶動一片"的效果。另一方面借鑒要素式審判機制，研究探索要素式調(diào)解。通過指導(dǎo)當事人填寫《案件情況登記表》，固定案件要素信息，在及時查明當事人之間的糾紛爭執(zhí)點和利益共同點的基礎(chǔ)上，準確合理確定當事人利益關(guān)系的平衡點，維持雙方當事人權(quán)利義務(wù)基本均衡，確保調(diào)解結(jié)果的正當性，為專業(yè)調(diào)解科學(xué)持續(xù)發(fā)展提供保障。
四、下一步的工作方向
第一，積極參與、鞏固成果。最高人民法院將加強與中央司改辦、全國人大常委會法工委等部門的溝通協(xié)調(diào)，進一步探索推進先行調(diào)解、司法確認、小額訴訟、簡易程序等立體化、多元化、精細化的訴訟制度改革。并將持續(xù)關(guān)注改革試點的新進展，廣泛聽取不同意見，全面總結(jié)實踐經(jīng)驗，在試點先行探索實踐效果良好后再推動立法。第二，完善機制，落實制度。進一步貫徹落實特邀調(diào)解制度，適時督察全國法院特邀調(diào)解落實情況。在特邀調(diào)解員名冊管理上，力爭將特邀調(diào)解員管理做小做精，將特邀調(diào)解組織管理做大做強。進一步完善糾紛分流程序，將糾紛分流做細做專。依托繁簡分流改革，運用現(xiàn)代信息技術(shù)，充分發(fā)揮程序分流員的作用，科學(xué)分流糾紛，真正做到“繁簡分流、輕重分離、快慢分道"。通過加大訴訟服務(wù)中心現(xiàn)代化建設(shè)，引導(dǎo)當事人糾紛通過立案前先行調(diào)解，將糾紛委派至調(diào)解組織或者調(diào)解員進行調(diào)解。第三，積極探索、總結(jié)經(jīng)驗。最高人民法院高度重視試點中出現(xiàn)的各地情況差異、當事人的訴權(quán)保護、調(diào)解組織平衡發(fā)展、先行調(diào)解案件范圍、訴訟調(diào)解機制的銜接、訴訟階段認可情況等方面的問題；正在研究制定《最高人民法院關(guān)于進一步落實委派調(diào)解機制的指導(dǎo)意見》，進一步推進婚姻家庭繼承、相鄰關(guān)系、消費者權(quán)益、交通事故損害賠償、勞動爭議、保險、醫(yī)療損害賠償、物業(yè)服務(wù)、小額債務(wù)等類型案件開展訴前委派調(diào)解，積極從建立制度、完善機制、優(yōu)化流程等方面積累更多好的經(jīng)驗，為修改完善法律制度提供參考借鑒。
感謝您對人民法院工作的關(guān)心和支持。
2019年7月23日